Le budget participatif : recette miracle pour une démocratie plus directe ?

Une réponse à l’essoufflement démocratique ?

Sous le quinquennat Macron, plusieurs initiatives inédites, quoique contestées pour leur mise en œuvre jugée incomplète par certains, ont été initiées, telles que le Grand Débat National ou la Convention citoyenne pour le climat. Par ailleurs, plusieurs revendications fortes des Gilets jaunes en 2018 portaient également sur ces thématiques, à commencer par la mise en place d’un “référendum d’initiative citoyenne”, le RIC. Certains responsables politiques, dans l’opposition, vont plus loin encore en proposant, par exemple, le tirage au sort de certains élus ou la révocabilité de ces derniers. Il y a fort à parier que ces enjeux seront au cœur de la campagne électorale à venir, dans la perspective de l’élection présidentielle d’avril prochain.

Pourtant, sans remettre en cause la pertinence du cadre national, c’est sans doute d’abord et surtout à l’échelle locale, au plus près des citoyens et de leurs préoccupations, que la démocratie participative prend pleinement son sens. Loin de n’être qu’un slogan creux, elle renvoie à une pluralité de dispositifs très concrets dont chaque collectivité peut s’emparer pour renforcer le dialogue avec ses administrés. Parmi ces dispositifs, il en est un qui se distingue particulièrement : le budget participatif.

Une solution transpartisane pour tous les territoires

Né en 1989 à Porto Alegre au Brésil avant de s’implanter progressivement dans plus de 11 000 villes partout dans le monde, ce processus repose sur une idée simple : dédier une partie du budget d’investissement d’une collectivité territoriale - commune, département, région... - à des projets proposés puis votés par les citoyens eux-mêmes. D’abord principalement développée dans l’Hexagone par des élus communistes, l’idée est désormais reprise de façon très large dans l’ensemble du paysage partisan et suscite - fait rare - un consensus assez unanime d’un bout à l’autre du spectre politique. Si les villes concernées ont longtemps été majoritairement classées à gauche, un rééquilibrage s’est progressivement opéré depuis quelques années, en particulier depuis les élections municipales de 2014, qui ont largement démocratisé ce mécanisme.

En effet, les résultats de la dernière enquête de la Fondation Jean Jaurès publiée en 2020 et produite par Antoine Bézard, fondateur et animateur du site lesbudgetsparticipatifs.fr, appuient ce constat. Si seules 6 communes françaises étaient engagées dans un budget participatif avant 2014, ce nombre a quasiment doublé chaque année, dépassant le cap des 130 collectivités concernées en 2020. L’an dernier, la mise en place d’un tel dispositif figurait parmi les promesses de campagne de milliers de candidats, tous bords partisans confondus, et laisse donc entrevoir une croissance exponentielle du phénomène au cours des six prochaines années.

Toujours selon l’enquête d'Antoine Bézard, les territoires concernés sont par ailleurs très divers. De la petite commune de Rocheservière en Vendée (3220 habitants) à Paris et ses 2,2 millions d’habitants, le budget participatif s’impose comme une solution “tous-terrains”, populaire dans les communes rurales comme urbaines, de petite, moyenne ou très grande taille. 60% des communes concernées comptent moins de 50 000 habitants et la population médiane d’une commune engagée dans un budget participatif est de 25 000 habitants. Parmi les principales grandes villes déjà conquises par le dispositif : Paris donc, mais aussi Metz, Rennes, Grenoble, Lille, Angers, Bordeaux, Le Mans, Brest ou encore Nanterre. Au total, plus de 6 millions de Français vivent déjà au sein d’une commune engagée dans un budget participatif, soit un peu moins d’un Français sur dix.

Comment ça fonctionne ?

Mais concrètement, comment fonctionne le budget participatif ?

Dans l’immense majorité des collectivités concernées, et en dehors de rares exceptions, le budget participatif suit un cheminement en cinq grandes étapes.

1. Définir un montant alloué au budget et des critères de sélection des “projets”

Cette première étape détermine le niveau d’ambition de la collectivité : s’agit-il de dédier une partie substantielle du budget d’investissement au projet ou seulement d’y consacrer une somme symbolique, soit 1 ou 2% de ce budget ? L’équipe municipale détermine également les critères de sélection des projets, à commencer par le coût plafond pour chacun d’entre eux, et peut parfois choisir - nous y reviendrons plus tard dans l’article - de circonscrire le budget participatif à une ou plusieurs thématiques préétablies.

‍2. Appel à projets : chaque habitant peut proposer son projet

Cette deuxième étape permet aux habitants de la collectivité de soumettre leurs propositions. Dans la plupart des collectivités, tous les habitants, à titre individuel ou collectif (association, collectif d’habitants…), sans condition d’âge ou de nationalité, peuvent, simplement en justifiant leur résidence dans la collectivité, participer.

3. Sélection des projets soumis au vote

Une fois toutes les propositions d’habitants recueillies, il revient évidemment aux services de la ville de s’assurer de la recevabilité des projets selon un certain nombre de critères : satisfaire à l’intérêt général, relever des compétences de la collectivité, concerner des dépenses d’investissement, n’être pas déjà en cours d’études ou de réalisation, etc.

Les services lancent ensuite les études de faisabilité technique, juridique et financière. Le cas échéant, ils entrent en contact avec le porteur de projet pour clarifier la proposition, son coût, etc.

4. Le pouvoir aux habitants : vote des projets

Les habitants sont à nouveau consultés pour choisir, parmi toutes les propositions retenues, le projet qu’ils préfèrent voir mis en œuvre. Le vote peut se faire via des urnes physiques installées dans des lieux emblématiques de la commune, comme la place de la mairie, ou via une plateforme numérique en ligne.

La proposition arrivée en tête des suffrages est retenue. Dans de nombreux cas, en particulier dans les grandes villes, les habitants ont la possibilité de choisir plusieurs propositions, et les collectivités s’engagent alors à mettre en œuvre un certain nombre d’entre elles plutôt qu’une seule.

5. Mise en oeuvre et suivi du/des projet(s) lauréat(s)

Une fois le ou les projets retenus, la collectivité s’engage à en assurer la mise en œuvre, en concertation avec les porteurs de projets et dans un délai prévu au préalable. Souvent, les réalisations font l'objet d’une communication forte : inauguration en présence des porteurs de projet, présentation dans les médias… Le budget participatif est donc également un vecteur de visibilité pour la collectivité.

À noter par ailleurs que de plus en plus de collectivités choisissent, pour mettre en application leur budget participatif, de faire appel à des acteurs de la “civic tech”, soit les entreprises proposant des services en ligne pour améliorer le lien entre acteurs publics locaux et citoyens. Ces dernières offrent un accompagnement logistique et surtout technologique, en mettant à disposition de la collectivité une plateforme pour héberger les propositions des habitants et permettre ensuite à ces derniers de voter. Si l’essor des “civic tech” est tout à fait saisissant depuis une dizaine d’années, elles ne sont pas pour autant indispensables. Non seulement parce que les petites communes, aux moyens financiers plus limités, peuvent rarement s’offrir leurs services, mais aussi et surtout parce que le succès du budget participatif repose en grande partie sur les échanges de terrain entre habitants. Aucune plateforme technologique, aussi aboutie soit-elle, ne saurait se substituer aux réunions et délibérations publiques, qui font tout l’intérêt du dispositif.

Un outil au service de la transition écologique ?

La plupart des budgets participatifs ne sont pas contraignants sur les thématiques choisies et donnent naissance à une très vaste diversité de projets selon les territoires et l’imagination des habitants. Mais une constante très forte se dégage toutefois : la prédominance des enjeux environnementaux parmi les priorités des habitants.

Comme le relève la note de la Fondation Jean Jaurès évoquée précédemment, pas moins de 40% des projets arrivés en tête aux budgets participatifs sont directement en rapport avec l’environnement. Une preuve puissante du niveau de préoccupation environnementale des citoyens, qui priorisent les projets liés aux enjeux de biodiversité : création de vergers, de nichoirs ou de ruches, plantation d’arbres ou encore mise en place de jardins partagés… Les autres thématiques plébiscitées majoritairement par les citoyens sont également liées à la préservation de l’environnement et la réduction des émissions de gaz à effet de serre : aménagement et cadre de vie, mobilité… De très nombreuses pistes cyclables, pour ne citer qu’un exemple, ont ainsi pu voir le jour grâce à des dispositifs de budget participatif.

Certaines collectivités vont plus loin encore, en affichant dès le départ leur vocation écologique. L’exemple le plus emblématique en la matière est celui du “Budget participatif écologique” de la Région Ile-de-France. Après un lancement pour la première fois à l’été 2020, la Région prévoit de consacrer pas moins de 500 millions d’euros sur 5 ans au projet, un record dans l’Hexagone. Concrètement, l’ambition environnementale se décline en 6 thématiques : “alimentation, biodiversité, vélo, propreté, énergies, santé”. La Région revendique “plus de 1150 projets écologiques déjà financés” lors des deux premières sessions. La troisième démarrera en octobre 2021.

Autre exemple emblématique, celui de la Ville de Bordeaux, récompensée à Montréal en 2020 lors du deuxième “Forum international Mieux vivre en ville”. La capitale girondine a en effet reçu un prix dans la catégorie « Intégrer la nature et la biodiversité ». Quelques mois plus tôt, en décembre 2019, le budget participatif bordelais avait déjà reçu une distinction pour ses réussites en matière de développement durable au cours de la 19ème édition de la Conférence internationale de l’Observatoire international de la démocratie participative (OIDP), organisée à Mexico. Plusieurs projets innovants et originaux ont rendu possible ces reconnaissances internationales. Parmi les plus emblématiques, citons entre autres l’installation de nichoirs à chauve-souris et de ruches, la plantation d’arbres fruitiers, l’installation d’un composteur commun dans un des quartiers de la ville, la plantation d’une prairie fleurie ou encore la végétalisation de nombreuses places. En 2020, la Ville de Bordeaux a alloué 2,5 millions d’euros au budget participatif. 407 projets ont été proposés et plus de 13 000 Bordelais ont ensuite voté pour plébisciter leurs préférés.

Conclusion

Pour conclure, mettre en place un budget participatif dans une commune, c'est :

• Dynamiser la vie citoyenne au sein de celle-ci et créer du lien social ;
• Mieux comprendre les besoins et envies de ses administrés - et y répondre, en donnant plus de légitimité aux décisions prises ;
• Tendre vers davantage de démocratie participative sans pour autant mettre en danger les finances locales ;
• Mettre en avant la volonté d’ouverture, de consultation et de transparence de l’équipe municipale.
  

Plus largement, les budgets participatifs et autres mécanismes de démocratie participative ou directe sont autant de solutions et de réponses à la crise profonde et structurelle de la démocratie représentative, et à la demande grandissante d’implication des citoyens dans la vie de la cité. Les mettre en œuvre à l’échelle locale, indépendamment de toute considération partisane, ne peut que favoriser l’implication des habitants dans la vie de la collectivité et in fine lutter, même indirectement, contre l’abstention.

Subsiste, toutefois, la question du niveau de participation des citoyens : comment faire en sorte que le budget participatif n’intéresse pas seulement les citoyens déjà impliqués dans la vie locale et intéressés par la politique ? La médiane nationale de participation se situe à 3,9% mais les chiffres sont bien plus forts dans les petites villes, où ils avoisinent généralement les 10%. Surtout, ces chiffres sont en hausse, ayant tendance à progresser de façon significative année après année dans chaque commune où il a été mis en place. Tous les espoirs sont donc permis !

Si ces sujets vous intéressent, nous ne pouvons que vous recommander la lecture de l’essai De la démocratie participative. Fondements et limites, publié en 2007 aux éditions Mille et une nuits, une réflexion complète et synthétique sur le phénomène par Marc Crépon et Bernard Stiegler.

Si vous êtes élus et souhaitez mettre en place un budget participatif ou un dispositif similaire dans votre collectivité, ou même plus largement vous former à ces sujets, Koncilio vous propose une journée de formation sur le sujet : une matinée pour appréhender les enjeux politiques de la participation citoyenne, et une après-midi consacrée à la mise en place d’un budget participatif (enjeux politiques et techniques, champs des possibles, mise en oeuvre concrète…).

Nous sommes à votre disposition, à formation@koncilio.fr ou au 01 88 33 60 85 pour co-construire avec vous cette journée de formation.